Stiftungsrecht und Stiftungsrechtsreform in Europa
Der Vergleich des Stiftungsrechts in Europa ist ein Schwerpunkt der Forschung am Institut. Grundlegende Arbeit wurde im Bereich des Stiftungsrechts von Mestmäcker und Reuter in dem 1971 vorgelegten Band „Stiftungen in Europa“ geleistet, der lange Zeit das rechtsvergleichende Standardwerk war. Ausgangspunkt der aktuellen Untersuchungen war ein Symposium unter dem Titel „Stiftungsrecht in Europa“, das in Zusammenarbeit mit dem Institut für Wirtschafts- und Steuerrecht der Christian-Albrechts-Universität Kiel unter Leitung von Hopt und Reuter vom 18. bis 20. Mai 2000 in Salzau/Schleswig-Holstein abgehalten wurde. Die Zeit-Stiftung Ebelin und Gerd Bucerius hat die Veranstaltung großzügig gefördert.
Ziel der Arbeiten ist es, das in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, der Schweiz, Liechtenstein, den USA und den osteuropäischen Staaten geltende Stiftungsrecht zu ergründen und einem Vergleich zuzuführen, um die Ergebnisse der Diskussion über die Reform des deutschen Stiftungsrechts zugänglich zu machen.
Das Stiftungswesen befindet sich in weiten Teilen West- und Osteuropas in einer Umbruchphase. Eine Reform des Stiftungsrechts wird etwa in Großbritannien, Italien, Lettland, Schweiz und der Ukraine diskutiert. In Deutschland ist das Steuerrecht der Stiftungen jüngst durch das Gesetz zur weiteren steuerlichen Förderung von Stiftungen (BGBl I 1034), das am 14.7.2000 verkündet wurde und am folgenden Tag in Kraft trat, novelliert worden. Rückwirkend zum 1.1.2000 sind damit der Sonderabgabenabzug für Stifter erweitert und die Rücklagenbildung für Stiftungen verbessert worden.
Zur Zeit untersucht eine vom Bundesjustizministerium eingesetzte Bund-Länder-Arbeitsgruppe, ob und inwieweit neben dem Stiftungssteuerrecht auch das Stiftungsprivatrecht auf Bundes- und/oder Landesebene einer Reform bedarf. Alle Fraktionen des Bundestages sind sich grundsätzlich darüber einig, daß eine Reform des Stiftungsprivatrechts erforderlich ist, um die Zahl der Stiftungen zu erhöhen und Stiftungen in Zeiten leerer Haushaltskassen vermehrt in die Erfüllung gemeinnütziger Aufgaben einzubinden, da sie sich schon bisher als „dritter Sektor“ neben Wirtschaft und Staat bei der Daseinsvorsorge bewährt haben.
Zur Zeit liegen Gesetzentwürfe der Fraktionen von Bündnis 90/Die Grünen (Entwurf für ein Gesetz zur Förderung des Stiftungswesens vom November 1997) und der FDP (Entwurf eines Gesetzes zur Reform des Stiftungsrechts vom Januar 1999) vor. Die Änderung oder Ergänzung der §§ 80 ff. BGB wurde vom Bundestag aber bislang hinausgeschoben.
Während die soziale Bedeutung der kollektiven Zusammenschlüsse in Vereinen ständig an Bedeutung verliert, steigt die wirtschaftliche Fähigkeit und der Wille einzelner, ihrer individuellen Zwecksetzung folgend, der Allgemeinheit große finanzielle Mittel zur Verfügung zu stellen. Das Stiftungsrecht hat nicht zuletzt wegen der in den nächsten Jahren erwarteten Vererbung großer Vermögenswerte (Schätzungen belaufen sich auf ca. 400 Milliarden DM jährlich) und einem geschätztem Privatvermögen der Bevölkerung in Höhe von 14 Billionen DM das Interesse der politischen Parteien geweckt.
Aus der Rechtsvergleichung ergibt sich jedoch, wie Schulze darlegt, daß nach wie vor in den meisten Rechtsordnungen tiefsitzende Ängste vor einer „Herrschaft der toten Hand“ des Stifters, der aus dem Grabe noch die Verwendung seiner Güter diktiert, bestehen.
Aus diesem Grund sind Stiftungen in den romanischen Rechtsordnungen (Belgien, Frankreich, Italien, Portugal, Spanien) und ähnlich auch in Großbritannien per se auf öffentliche Zwecke begrenzt. Dagegen wird die Gemeinwohlvorstellung des Stifters in den USA sogar bis zur Grenze des Rechtsbruchs und offensichtlichen Mißbrauchs respektiert.
Der Vorbehalt gegen die „Herrschaft der toten Hand“ hat in Deutschland (ähnlich auch in Griechenland) nicht zum grundsätzlichen Verbot privatnütziger Zwecke geführt. Er hat aber maßgeblich dazu beigetragen, daß für die Stiftungsgründung das Konzessionssystem, das die Entstehung einer rechtsfähigen Stiftung an die behördliche Genehmigung des Bundeslandes bindet, in dem sich der Sitz der Stiftung befinden soll, bislang unverändert beibehalten wurde. Auf diese Weise wurden privatnützige Stiftungen nicht ganz verhindert, aber zu einer einzelnen Stiftern vorbehaltenen Ausnahme gemacht.
Nahezu einheitlich wird in Deutschland nunmehr die Abkehr vom Konzessionsmodell in Richtung auf ein Normativ- bzw. Registermodell gefordert. Die Genehmigung steht nach geltendem Recht einerseits im Ermessen der zuständigen Behörde, ihr steht jedoch andererseits ein grundrechtlicher Anspruch des Stifters auf Genehmigungserteilung gegenüber. Nach dem Normativmodell sollen die Voraussetzungen für die Errichtung einer Stiftung in gesetzlichen Tatbestandsmerkmalen festgelegt werden. Die Stiftungen werden danach in einem eigenem Register geführt. Ob der Eintragung konstitutive Wirkung zukommen soll, ist noch nicht abschließend geklärt.
Die Ersetzung des Genehmigungsmodells durch ein Registermodell entspricht der Entwicklung in West- und Osteuropa, die größere Freiheiten für Stiftungen schaffen will. Das Stiftungsrecht der Schweiz verzichtet schon seit etwa 100 Jahren auf den Ausschluß privatnütziger Zwecke und das Konzessionssystem. Liechtenstein macht sich die andernorts geführte Diskussion um das „Tote Hand“-Problem, das hier für irrelevant gehalten wird, zu Nutze und wirbt um die Ansiedlung ausländischen Vermögens, indem es privatnützige Stiftungsziele in weitem Maße gestattet. Österreich läßt durch das Privatstiftungsgesetz von 1993 privatnützige Stiftungen zu, was zu einem Boom der Stiftungsgründungen geführt hat. Für die österreichische Privatstiftung gilt ebenfalls das Normativsystem. Das in Belgien geltende Konzessionssystem erlaubt die Versagung der Genehmigung nicht aus Zweckmäßigkeitserwägungen: Die Genehmigung durch königlichen Erlaß kann, wie im Normativsystem, nur aus Rechtsgründen versagt werden. Italien hat 1997 das Konzessionssystem formell und materiell durch ein Normativsystem ersetzt. Die spanische Verfassung von 1978 kennt gar, das ist in der Welt bisher einzigartig, in Artikel 34 ein ausdrückliches „Recht auf Stiftung“ (derecho de fundación) als logische Folge der Vereinigungsfreiheit.
Der rechtsvergleichenden Untersuchung von Drobnig zufolge, hat die deutlichste Veränderung des Stiftungswesen in den osteuropäischen Staaten stattgefunden. In den meisten dieser Länder mit Ausnahme Bulgariens ist die Lücke, die nach dem Niedergang der kommunistischen Diktaturen im „dritten Sektor“ zurückgeblieben ist, im letzten Jahrzehnt durch neue Stiftungsgesetze ausgefüllt worden. In keinem der Länder ist die Genehmigung einer staatlichen Behörde erforderlich. Gerichte und Verwaltung haben nur die Rechtmäßigkeit der Stiftungsgründung zu prüfen. Alle neueren Gesetze sehen ein Registermodell vor, wonach die Stiftung in der Regel durch Eintragung Rechtspersönlichkeit erlangt.
Im Rahmen der zu erwartetenden Reform des deutschen Stiftungsrechts wird darüber diskutiert, ob die staatliche Stiftungsaufsicht weiter eingeschränkt werden kann. In Deutschland, in der Schweiz und grundsätzlich auch in Liechtenstein und Österreich (mit Ausnahme der Privatstiftungen) übt eine Verwaltungsbehörde die Genehmigungs- und Aufsichtsfunktion aus. Die modernen osteuropäischen Stiftungsrechte gewähren hingegen mehr Staatsunabhängigkeit. Auch das englische Charity Law erklärt mit der Charity Commission eine politisch unabhängige Instanz als Stiftungsaufsicht für zuständig. Im Bereich der Privatstiftungen sieht Österreich eine gerichtliche Aufsicht vor, die durch durch die Pflichtprüfung eines gerichtlich bestellten Stiftungsprüfers ergänzt wird. Privatnützige Stiftungen unterliegen in Liechtenstein sogar nur der gerichtlichen Aufsicht bei Antrag durch die Begünstigten (Destinatäre). Reuter formuliert als Reformziel des deutschen Stiftungsrechts die Übertragung der Registrierung (in ein noch zu schaffendes Stiftungsregister) und der Aufsicht auf die Gerichte im Rahmen der Freiwilligen Gerichtsbarkeit.
Familienstiftungen sind bisher nicht in den §§ 80 ff. BGB sondern in den Vorschriften der Landesstiftungsgesetze geregelt, die ganz oder teilweise auf eine staatliche Stiftungsaufsicht verzichten. An Familienstiftungen sind nach ganz herrschender Meinung keine weiteren Anforderungen hinsichtlich Zweckbestimmung oder Destinatärsstellung zu richten. Nur in Brandenburg ist die Genehmigung der Stiftungsgründung zwingend nicht zu erteilen, wenn die Stiftung ausschließlich dem Unterhalt einer oder mehrerer Familien zu dienen bestimmt ist. Gegenstand der aktuellen Debatte um die Reform des deutschen Stiftungsrechts ist die Frage, ob Familienstiftungen de lege ferenda in Deutschland in dieser Form zulässig bleiben sollen. Die anderen westeuropäische Rechtsordnungen mit Ausnahme Liechtensteins und auch das US-amerikanische Recht lassen voraussetzungslos berechtigende, d.h. die Leistungen nicht von zusätzlichen Merkmalen (Bedürftigkeit, Würdigkeit usw.) abhängig machende Familienstiftungen wegen ihrer Nähe zum Familienfideikommiß nicht ohne zeitliche Begrenzung zu. Selbst das österreichische Privatstiftungsgesetz begrenzt ihre Dauer auf (verlängerbare) 100 Jahre. Nach dem Gesetzesentwurf von Bündnis 90/Die Grünen soll die Familienstiftung auf eine Frist von 30 Jahren ab Eintragung in ein Stiftungsregister begrenzt werden. Nach diesem Vorschlag erlischt die Stiftung, wenn ihr Zweck nicht innerhalb dieser Frist geändert wird. Eine zeitliche Begrenzung der Familienstiftungen befürwortet auch Rawert.
Im Vordringen befindet sich nach den Angaben von Kronke die unternehmensverbundene Stiftung, eine Erscheinungsform, die in der Praxis in Deutschland bisher selten ist. In Europa wird überwiegend von der Fähigkeit der Stiftung zur (wenigstens mittelbaren) Unternehmensträgerschaft ausgegangen; jedoch nicht ohne gleichzeitig Einschränkungen zu machen bzw. spezielle Voraussetzungen an ihre Zulässigkeit zu knüpfen. Spanien und Italien haben in den letzten Jahren Neuregelungen für mittelbare Unternehmensträgerstiftungen geschaffen. In den Niederlanden ist die Stiftung die zweithäufigste Unternehmensträgerform. Stiftungen, die an einem Unternehmen beteiligt sind, also nur mittelbar ein Unternehmen betreiben, gelten in Deutschland schon bisher als genehmigungsfähig.
Kronke ist der Ansicht, daß eine Stiftungsaufsicht bei den Unternehmensträgerstiftungen ebenso wie bei den Familienstiftungen auch zukünftig nicht per se entbehrlich ist. Die unternehmenstragende Stiftung bedürfe außerdem einer funktional adäquaten Organstruktur (Vorstand und Aufsichtsorgan) und sei auch im übrigen (ggf. Garantiekapital, Rechnungslegung, Publizität, Insolvenzverfahren) in eine funktional passende Regelordnung einzubetten.
Der Reformentwurf der derzeitigen Regierungsmehrheit folgt dem schweizerischen Vorentwurf einer Stiftungsrechtsreform, sowie der neueren Gesetzgebung in den Bundesländern und verlangt für Unternehmensträgerstiftungen einen über den wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb hinausgehenden Stiftungszweck.
Ein völlig neues organisationsrechtliches Konzept der unselbständigen Stiftung als „virtuelle juristische Person“ hat K. Schmidt entwickelt. Nach herrschender Ansicht ist die unselbständige Stiftung ein zweckgebundenes Vermögen ohne eigene Rechtspersönlichkeit, für das die §§ 80 ff. BGB keine Anwendung finden. Auch K. Schmidt will die unselbständige Stiftung nicht zu einem Rechtssubjekt im technischen Sinne erklären. Zuordnungsobjekt von Rechten und Pflichten bleibt allein der Stiftungsträger. Nach seinem Modell verwaltet der Stiftungsträger das Stiftungsvermögen in eigenem Namen für Rechnung des Stifters und seine Rechtsnachfolger. Durch die zwischen ihnen bestehenden Rechte und Pflichten aus einem Treuhandverhältnis werde eine „virtuelle Stiftung“ simuliert. Der unselbständigen Stiftung werde damit eine stiftungsmäßige Organisation gegeben. Der Stiftungsträger sei „Als-ob Organ“ einer „Als-ob-Stiftung“. Die unselbständige Stiftung unterliegt nicht der, für den Stifter meist abschreckend wirkenden, staatlichen Rechtsaufsicht.
Die Konstruktion der „virtuellen Stiftung“ wirft gewichtige Fragen auf, die einer eingehenden Diskussion bedürfen. Zunächst wird bestritten, daß bei der unselbständigen Stiftung neben der Vermögenszuwendung überhaupt ein Treuhandverhältnis (kraft Auflagenschenkung) gegeben ist, um eine fiktive Stiftung konstruieren zu können. Ungeklärt bleibt folglich auch, ob das Stiftungsvermögen der „virtuellen Stiftung“ nur für die auf die unselbständige Stiftung bezogenen Verbindlichkeiten des Stiftungsträgers haftet und wirksam vor dem Zugriff der Privatgläubiger des Stiftungsträgers geschützt ist. Schließlich muß bei den anstehenden Reformüberlegungen entschieden werden, ob die unselbständige Stiftung aufsichtsfrei bleiben oder zukünftig der Stiftungsaufsicht unterliegen soll (so Reuter). K. Schmidt hat sich gegen letzteres ausgesprochen.
Eine mögliche Vereinheitlichung des Stiftungs- und Gemeinnützigkeitsrechts in der Europäischen Union (EU) ist eine zentrale Frage der Zukunft des Stiftungswesens. Sollen bestimmte Grundsätze des Stiftungsrechts in der EU harmonisiert werden? Oder verpflichten das Subsidiaritätsprinzip und kulturelle Divergenzen innerhalb der EU-Mitgliedstaaten dazu, von einer europäischen Regelung abzusehen? Hommelhoff hält die Harmonisierung des Gemeinnützigkeitsrechts einstweilen für ausgeschlossen. Jedenfalls ist im Rahmen unternehmensverbundener Stiftungen nach dem Hinweis von Walz zu beachten, daß eine durch das Recht der non-profit-Organisationen begünstigte billige Eigenkapitalfinanzierung durch Zugriff des Unternehmens auf das steuerlich geförderte Stiftungsvermögen schon heute gegen europäisches Beihilferecht (Art. 87 EGV) verstößt.
Die im Rahmen des aktuellen Projekts angefertigten Aufsätze und Länderberichte werden gemeinsam mit einer umfassenden Stiftungsgesetzsammlung in nächster Zeit unter dem Titel „Stiftungsrecht in Europa – Stiftungsrecht und Stiftungsrechtsreform in der Europäischen Union, Schweiz, Liechtenstein und den USA“ im Heymanns Verlag veröffentlicht.